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沈歡 | 加拿大專業谘詢機構在實現溫室氣體淨零排放目標中的作用與工作特點分析
發布日期:2022-10-17 信息來源:中谘研究 訪問次數: 字號:[ ]


摘要:加拿大確定2050年實現溫室氣體淨零排放的目標,在此進程中,專業谘詢機構和研究人員扮演了重要角色,促進和助力減排進程更加合理、高效和有針對性。本文通過對加拿大專業谘詢機構在實現淨零排放目標中的作用與工作特點分析,概述了加拿大政府為實現2030年減排計劃和2050年淨零排放目標開展的重點工作。

關鍵詞:加拿大;氣候變化;碳減排;谘詢機構

隨著應對氣候變化和綠色低碳發展成為世界各國的廣泛共識,加拿大政府加快出台了一係列促進節能減排的政策措施,製定了2030年減排計劃(ERP),提出了2050年實現溫室氣體(GHG)淨零排放的目標。在推動實現淨零排放目標進程中,加拿大政府聽取專業谘詢機構和各領域專家的谘詢建議,在減排的每個步驟和每個時間節點,充分進行溝通和協商,開展了有針對性的工作,確定了實施原則、價值觀、計劃路徑和優先領域,力求使減排進程更加科學、協調和可持續發展。加拿大專業谘詢機構和研究人員在國家減排工作中扮演重要角色,促進和助力減排進程更加合理、高效和有針對性。通過對專業谘詢機構在實現溫室氣體淨零排放目標中的作用與特點分析,可以進一步了解加拿大實現2030年減排計劃和2050年淨零排放目標所開展的工作,對我國2030年前實現碳達峰、2060年前實現碳中和目標具有借鑒和參考意義。

一、淨零谘詢機構提供科學的政策建議

研究發現,加拿大政府所出台的一係列減排政策和措施,均是基於專業谘詢機構研究人員的建議而製定和發布的。正是認識到專家谘詢建議的重要性,加拿大政府於2021年成立了獨立的國家級專業谘詢機構——淨零谘詢機構(Net-Zero Advisory Body, NZAB),這是加拿大政府推動實現淨零排放目標的重要舉措之一。

2021年11月,加拿大環境與氣候變化部長和自然資源部長聯合致信淨零谘詢機構表示,加拿大《淨零排放責任法案》要求政府製定2030年、2035年、2040年和2045年國家減排目標,加政府希望環境與氣候變化部長和自然資源部長聯合致信淨零谘詢機構為每個減排目標提出指導原則,提供建議意見,指導製定石油和天然氣等行業排放上限的量化指標和每五年的減排目標。淨零谘詢機構提供的研究報告和建議的內容,將支撐政府實現減排目標的承諾,要明確每個時間段的任務、產業規模的限製和行業減排的要求,確保2050年完成淨零排放的目標[1]

淨零谘詢機構是一個全新的擁有獨立專家的谘詢機構,其高級研究人員來自加拿大各個地區,擁有多元化和互補性背景,來自不同領域,具有豐富的經驗,能夠就加拿大在實現淨零排放道路上麵臨的複雜問題提供科學建議,反映淨零排放影響社會和經濟各方麵的情況。它的特點是不受雇於或隸屬於任何組織的專家為實現淨零目標提供視角獨特的建議,支持加拿大實現淨零目標。成立以來,該機構組織了全國性對話活動,聆聽科學界、產業界、土著和當地居民的觀點,根據最新研究成果、綜合分析數據和成熟的技術,提出政策規劃、研究目標和優先項目的建議,其研究谘詢報告為加拿大政府設立減排目標和製定各項減排計劃提供了科學的參考意見和依據。

(一)明確2030年是淨零減排的關鍵節點

淨零谘詢機構認為,加拿大在實現2050年淨零排放目標進程中,2030年將是關鍵節點。該機構開展了大量研究工作,為加拿大製定2030年減排計劃,即為2030年將國內溫室氣體排放量在2005年基礎上減少40%至45%的目標提供了科學依據。

(二)確定節能減排工作的十項基本價值觀和原則

淨零谘詢機構為加拿大節能減排工作確定了十項基本價值觀和原則,通過這些原則可以確定加拿大實現淨零排放的路徑,不僅能夠確保減排目標的實現,而且可以為所有加拿大人帶來一個更加繁榮、公平和健康的未來。十項基本價值觀和原則包括,一是要求抓住重點,要為個人、家庭、勞動者、企業乃至整個社會帶來最廣泛的利益;二是以人為本,在轉變中實現公正、公平;激勵和助力加拿大人實現自己未來的目標,不僅僅隻是以溫室氣體減排和減少碳排放為目的;四是在實現淨零排放進程中保持協作;五是承認和尊重地區差異和環境差異的實際情況,優先考慮基於地區的解決方案;六是盡早行動,優先開展早期的和能夠深度減排的項目;七是大膽、積極主動地行動,具有戰略眼光和雄心;八是認識到確定性多於不確定性,優先采取可能的規模性解決方案,采取果斷行動實施已知的有助於減排的措施;九是不被“淨零”所束縛,優先考慮減排,但在必要時應使用碳移除和碳排放抵消等手段;十是慎防進入死胡同,在2050年實現淨零目標前避免係統和技術的束縛[2]

(三)發布綜合研究報告《淨零路徑:初步觀察》

2021年6月,淨零谘詢機構發表了該機構的第一份綜合研究報告《淨零路徑:初步觀察(Net-Zero Pathways Initial Observations)》。這份報告對已經確定和發表的實現淨零目標的十項基本價值觀和原則進行了詳細的說明和解釋,指出這些基本價值觀和原則將是國家實現淨零排放目標路徑中的指導原則,將確保加拿大到2050年實現淨零排放目標。報告強調,加拿大淨零轉型需要一種新的、係統的決策方法,以獲得經濟利益和最小化成本為目標。《淨零路徑:初步觀察》對實現淨零目標的路徑進行了詳盡的敘述和分析,對參與和實現淨零目標的基本要素提出了谘詢建議和意見[3]

(四)提交《淨零谘詢機構對加拿大政府2030年減排計劃的建議》

2022年3月,淨零谘詢機構向加政府提交了《淨零谘詢機構對加拿大政府2030年減排計劃的建議》(The Net-Zero Advisory Body’s Submission to the Government of Canada’s 2030 Emissions Reduction Plan,以下簡稱2030年減排計劃建議)。該建議旨在為政府決策提供信息和數據支撐,以實現到2030年加拿大全國溫室氣體排放量在2005年基礎上減少40%至45%的目標。對於2050年實現淨零排放目標而言,2030年將是進程中的關鍵一步,因此淨零谘詢機構在已經發布的《淨零路徑:初步觀察》報告基礎上,基於所確定的十個基本價值觀和原則, 對加拿大實現2030年減排計劃提出了具體的谘詢建議,其核心是提出了四個減排重點方向[4]

(五)實現2030年減排計劃的四個減排重點方向

淨零谘詢機構建議瞄準治理、建築業、交通運輸、石油天然氣四個減排重點方向對症下藥,開展有針對性的減排工作。淨零谘詢機構的調查和研究表明,建築業、交通運輸、石油和天然氣是目前加拿大碳排放最高的三個行業(見圖1),治理是能力、戰略眼光和協作關係,這四個方麵是影響加拿大實現淨零目標的重要因素。

資料來源:2019年加拿大國家清單報告

圖1 加拿大各行業最新碳排放數據(2019年)

淨零谘詢機構認為,隻有建立正確的治理框架才能確保國家作為一個整體在前進的每一步都能進行協作,因此必須要支持和加強建立有效的治理結構,確定減排進程,這是勢在必行的工作。同時要采取更多措施,加強加拿大各級政府在減排工作中相互協調、形成文化和建立架構,以幫助加拿大實現淨零排放的目標。政府的關鍵作用是展示領導力,推動創造一個確定的發展市場。為此提出八點建議,其中幾點非常具體並具有針對性。例如,要求所有聯邦機構、部門和國有公司公開闡明各自在幫助加拿大實現淨零排放目標過程中所起到的作用;要求加拿大政府所有高級管理人員必須參加與氣候變化和淨零有關的課程;要求優先開發氣候變化數據、觀測和監測數字平台;要確保用於預測和評估減排目標進展的模型和分析方法公開、互聯互通等。

調查顯示,建築業是加拿大溫室氣體排放第三大來源,2019年的排放量為9100萬噸二氧化碳當量(約占總排放量的12%)。鑒於建築業提高能效和取代化石燃料的供熱技術已經成熟,因此淨零谘詢機構為建築行業實現淨零排放目標提出六點建議:(1)啟動國家淨零排放建設戰略,在政策、法規、資金和時限上明確實現淨零目標的路徑;(2)加快國家示範建築規範的發布和推廣,製定建築業減排法規,製定強製性的建築溫室氣體排放和能效標準,采取監管行動,確保建築行業實現淨零排放的目標;(3)在保證電網穩定的前提下,供熱係統優先轉換使用新型能源;(4)與建築相關的聯邦融資基金都必須有淨零的要求,到2025年所有用於新建築的聯邦資金都直接用於淨零減排項目;(5)優先采購和使用加拿大淨零技術和材料,包括木材產品、低碳鋼和水泥;(6)大力支持建築行業淨零技術的創新。

交通運輸業是加拿大溫室氣體排放的第二大來源(見圖2),2019年為1.86億噸二氧化碳當量(約占總排放量的25%)。為實現加拿大淨零目標,避免出現減排死角,在推動2030年減排計劃實施中,淨零谘詢機構建議交通部門減少內燃機驅動車輛的行程和旅行,減少個人交通,向零排放、更公共、更積極的出行模式轉變,同時要提高車輛的性能等。具體提出了八點建議:一是增加公共交通量;二是盡快規範零排放汽車的銷售;三是實施和擴大支持電動汽車普及的措施;四是鼓勵使用零排放新能源汽車(ZEV);五是擴大清潔燃料標準的範圍和實施力度;六是從供應鏈的角度來幫助汽車行業轉型;七是確保對零排放重型貨運有充足的投資;八是推動創新,以減少航空和海運的碳排放。

資料來源:Government of Canada,2030 Emissions Reduction Plan

圖2 加拿大主要三個行業溫室氣體排放量數據(1990年--2019年)

加拿大石油和天然氣行業是2019年溫室氣體排放的最大來源(見圖2),為1.91億噸二氧化碳當量(約占加總排放量的26%)。在1990年至2019年的近30年裏,石油天然氣行業的溫室氣體排放量增加了87%。淨零谘詢機構針對石油和天然氣行業2030年減排計劃提出的三點建議值得借鑒:一是對於碳抵消政策的使用,淨零谘詢機構認為這不是加拿大實現淨零排放目標的首選手段,加拿大實現淨零排放目標最優先考慮的路徑是碳消除和減少,碳移除和碳抵消隻能作為最後的手段;二是對於石油和天然氣行業減排時間表的設定,淨零谘詢機構認為在某些情況下,石油和天然氣行業減排過程設置過於激進的目標不利於行業平穩發展,因此要根據實施的可行性調整現實的減排目標時間表;三是關於碳定價(Carbon Pricing)的作用,淨零谘詢機構認為石油和天然氣行業的減排目標一定程度上需要使用更有力的碳定價來實現。碳定價能夠刺激對淨零兼容性服務(Net-zero-compatible Services)和淨零產品的投資,可以改變加拿大經濟。

二、專業谘詢機構參與減排和綠色低碳主要政策的製定

加拿大為實現其對《巴黎協定》承諾的2050年淨零排放目標,在法律、框架計劃、管理體係和行動指南上開展了大量細致的工作,所有這些法律文件、政策措施和框架計劃背後都有專業谘詢機構和研究人員大量研究成果和數據給予強有力的支撐,加拿大設立的中長期減排目標和時間表,以及實現經濟低碳轉型的路徑,都是建立在谘詢機構研究人員對碳排放曆史和未來發展趨勢科學評估的基礎上。

(一)開展對加拿大排放概況和趨勢的研究

作為聯合國氣候變化框架公約 (UNFCCC) 的締約方,加拿大定期製定、更新和公布其國家人為排放清單,該清單是通過加拿大聯邦政府以國家清單報告(Canada’s National Inventory Report,NIR )形式完成,每年4月15日前更新並提交給聯合國氣候變化框架公約。最近一次加拿大國家清單報告於2021年4月發布,記錄了加拿大1990年至2019年期間年度溫室氣體排放的估算值。

2019年加拿大全國溫室氣體排放總量為7.3億噸二氧化碳當量。石油天然氣和交通運輸仍然是加拿大最大的排放源,建築業、重工業和農業緊隨其後。據加拿大環境與氣候變化部2022年4月公布的數據,自2005年以來,石油天然氣以及交通運輸行業的碳排放量分別增加了20%和16%。但是,排放量占48%的電力行業、占12%的重工業、占10%的廢棄物及其它排放量的減少,抵消了石油天然氣和交通運輸行業排放的增長。從2019年加拿大各行業溫室氣體碳排放量占比圖中,可以看到2019年各行業排放實際占比數量(見圖3)。

資料來源:Government of Canada,2030 Emissions Reduction Plan

圖3 2019年加拿大各行業溫室氣體排放量占比

(二)協助政府確定實現淨零排放目標的思路

加拿大平均氣溫上升速度是全球平均水平的兩倍,北部地區則是全球平均水平的三倍。研究表明,減少汙染並采取措施去除空氣中多餘的碳,是加拿大未來最重要的任務之一。對於應對氣候變化,減少溫室氣體排放和設定減排目標,加拿大政府在充分科學論證的基礎上與社會各界達成共識,確定必須立即采取行動保護賴以生存的地球,並確保下一代的未來;同時要為子孫後代建立一個強大的、富有彈性的綠色經濟發展模式,未來社會經濟的發展要充分利用更清潔的發展動力[6]。在專家谘詢建議的基礎上,加拿大政府確定的發展思路是,在實現淨零排放目標進程中,向更清潔、更繁榮的綠色經濟轉型既是當務之急,又是未來幾年甚至幾十年持續努力的目標和方向,要不斷創新來實現這一長期目標。

(三)製定應對氣候變化計劃和減排目標

在專業谘詢機構和各領域專家共同努力下,加拿大政府於2016年頒布了《泛加拿大清潔增長和氣候變化框架》(Pan-Canadian Framework on Clean Growth and Climate Change,PCF ),這是加拿大政府首個與各省和各地區共同製定,並且與加拿大原住民共同協商的國家氣候計劃,是加拿大實現其《巴黎協定》目標非常重要的第一步,與加拿大曆史上製定的其他氣候計劃相比,該框架計劃提出了更加實際和負擔得起的減少汙染的方式[7]

2020年12月,加政府推出了《健康的環境和健康的經濟—加拿大強化氣候計劃》(A Healthy Environment and a Healthy Economy ---- Canada’s strengthened climate plan to create jobs and support people, communities and the planet),該計劃是建立在已經通過的框架計劃基礎之上,為減少汙染、創造更多良好就業機會,以及支持更健康的經濟和環境所製定。此外,作為該計劃的一部分,加拿大政府承諾將聯合省、地區和市政府、原住民及其他主要合作夥伴,製定加拿大第一個國家適應性戰略(Canada’s National Adaptation Strategy)。該戰略將在泛加拿大框架和適應性戰略的基礎上,通過共同的優先事項和具有凝聚力的行動,團結整個加拿大共同降低氣候變化帶來的風險[8]

2021年6月29日,加拿大《淨零排放責任法案》獲得皇室禦準,以立法形式體現了加拿大到 2050 年實現淨零排放的承諾,確保了加拿大政府努力實現其目標的透明度和問責製。同時,法案還要求公眾參與並提出獨立建議來指導加政府的相關工作。

2022年3月,加政府發布了2030減排計劃,為加拿大實現2030年減排和經濟發展目標規劃了路線圖(見圖4)[9]

資料來源:Government of Canada, 2030 Emission Reduction Plan

圖4 2030年的減排路線

三、在實現淨零目標中促進綠色低碳經濟發展

加拿大專業谘詢機構科研人員在各種場合,通過各種方式明確向政府建言,在實現淨零目標進程中,要積極推動綠色低碳技術的發展。2022年1月,加政府發布《2022-2026聯邦政府可持續發展戰略》(Draft Federal Sustainable Development Strategy 2022 to 2026,FSDS)[10],其和2030年減排計劃一樣,是加拿大環境與氣候變化部和自然資源部組織各領域專家、有關研究機構和淨零谘詢機構,在完成各種調查、政策研究和谘詢報告基礎上發布的,確定了加拿大在實現淨零進程中向綠色低碳經濟轉型的思路和目標。

《2022-2026年聯邦政府可持續發展戰略》設定了未來17個可持續發展目標,涉及減貧、健康、教育、性別平等和創新等,其中實現“體麵工作和經濟增長”(Decent work and economic growth)目標確定了向綠色低碳經濟發展方向。目標的重點是從環境的視角,推動加拿大在2026年實現包容和可持續的經濟增長方式,向綠色低碳經濟逐漸轉型。該戰略還分析了加拿大環境和清潔技術產業的現狀和發展前景,整個行業目前占加拿大國內生產總值 (GDP) 的3% 和近2%。環境和清潔技術產業已經融入清潔能源、太陽能電池板研究、自然保護和廢物處理等不同行業的不同職業,總體年薪比加拿大平均工資高出約33%。2018年至2019年度,加拿大清潔技術產業GDP 增長率為3.5%,是整體經濟增長的兩倍。在2017年全球清潔技術創新指數(Cleantech Innovation Index 2017)排名中,加拿大在總排名中位列第四,在G20國家中排名第一,有11家加拿大公司入選 2021年全球清潔技術100強榜單[11]

2030減排計劃是加拿大雄心勃勃且非常現實的減排路線圖,它勾勒出每個行業的發展路徑,設定了“實現清潔空氣和強勁經濟”的總目標。加拿大政府表示,2030年減排目標征求了超過3萬多名來自加拿大各省、地區、原住民和不同行業人士的意見,聽取了獨立淨零谘詢機構專業化建議,反映了全體加拿大人對未來擁有清潔空氣、良好工作、健康環境和強勁經濟的期望。加拿大政府正在采取積極而迅速的行動,在努力減少溫室氣體排放、應對氣候變化的同時,通過增加可持續的就業機會和促進清潔技術產業的增長促進加拿大經濟發展。

通過發展綠色低碳技術打造綠色低碳經濟新增長點,是加拿大政府近期重點推動的工作之一。目前,加拿大碳捕獲、碳利用和封存(CCUS)、氫燃料電池、大功率燃料電池發動機等技術均處於世界領先水平。加拿大政府的思路是,在綠色低碳經濟發展中,大力支持綠色低碳技術創新,持續以各種政策工具和金融投資手段鼓勵低碳前沿技術的創新和增長,以低碳前沿技術為驅動力,以低碳新興產業為支撐,通過推動技術創新驅動低碳產業發展,促進低碳經濟釋放巨大的潛力。同時,通過打造綠色低碳經濟新增長點,增加就業機會,確保經濟發展的持續繁榮。加拿大政府明確表示,要確保加拿大在低碳清潔技術領域處於世界領先地位,為打造綠色低碳經濟發展新格局創造條件[12]

四、對我國實現“雙碳”目標的啟示

應對氣候變化,減少溫室氣體排放,實現綠色低碳經濟發展,已成為當前世界各國共同麵臨的重大挑戰。為推動溫室氣體減排,我國正式提出力爭2030年前實現碳達峰、2060年前實現碳中和的“雙碳”戰略目標。加拿大在實現溫室氣體淨零排放目標進程中形成的工作特點和做法,值得我們學習和借鑒。

(一)重視發揮專業谘詢機構的作用

專業谘詢機構具有高度專業化的特質,研究人員來自不同地區、擁有多元化技術背景和專業評估分析手段,能夠就實現“雙碳”目標進程中出現的複雜問題提供準確客觀的評估和判斷,提出科學和具有獨特視角的谘詢建議。加拿大成立的國家級淨零谘詢機構,以及各層級和專業的谘詢部門,為聯邦政府出台各項法規和計劃提供了數據依據和科學的參考意見,扮演了重要角色。建議我國重視培育獨立、專業的“雙碳”谘詢研究隊伍,發揮公正、獨立、科學和精準的特點,為我國實現“雙碳”目標保駕護航。

(二) 確保減排進程按客觀規律進行

加拿大在實現淨零目標進程中特別強調,減排工作要綜合協調開展,不能激進,要注重地區差異和環境不同,因地製宜,科學安排時間進度。2022年1月24日,在中共中央政治局第三十六次集體學習會上,習近平總書記強調我國在“雙碳”工作中要處理好發展和減排、整體和局部、長遠目標和短期目標、政府和市場的四大關係。在應對氣候變化,減少溫室氣體排放、實現綠色低碳經濟發展進程中,要強調按客觀規律、協調有序地發展。我們一定要高度重視並處理好綠色發展中的“四大關係”, 實現減排控製與經濟發展協調一致,推動環境質量不斷改善,確保在減排計劃實施過程中做到排放減,收入增,讓人民群眾共享減排成果,促進我國“雙碳”工作協調有序地進行。

(三)強化科技創新 促進綠色低碳經濟發展

加拿大政府高度重視綠色低碳經濟轉型中清潔技術和科技創新的推動作用,強調要確保加拿大在清潔技術方麵處於世界領先地位。為實現這一目標,加拿大以實現淨零排放與低碳經濟轉型的雙重目標為出發點,在政策、資金和人才等方麵加大支持力度,提高低碳前沿技術研發與創新能力,促進技術成果轉化,以技術驅動低碳產業發展,實現淨零目標和綠色低碳經濟的發展。在全球新一輪科技革命和產業變革方興未艾的大背景下,實現“雙碳”目標離不開關鍵技術的重大突破,新興技術的發展與應用必定成為綠色低碳經濟的引擎和動力。我們要加大支持力度,強化科技創新,推動互聯網、大數據、人工智能、第五代移動通信(5G)等新興技術與綠色低碳產業深度融合,提供強大動力源,以關鍵技術的重大突破支撐“雙碳”目標的實現和綠色低碳經濟的發展。

參考文獻

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[2] NZAB. Net-Zero Pathways: 10 values and principles[Z/OL]. [2022-04-06]. 

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[6] Ministry of Environment and Climate Change. 2030 emissions reduction plan – Canada’s next steps for clean air and a strong economy[Z/OL]. [2022-04-15].

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[10] Ministry of Environment and Climate Change. Draft federal sustainable development strategy 2022 to2026[R/OL]. [2022-04-17]. 

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[11] Ministry of Environment and Climate Change.Sustainability development goals[R/OL]. [2022-04-17].

https://www.fsds-sfdd.ca/en/goals.

[12] 孫莉.加拿大實現碳中和的政策部署與路徑[J].全球科技經濟瞭望,2022,37(1):10.

注:原文載自《全球科技經濟瞭望》2022年第6期,本次發表有改動。文中部分圖片來源於網絡。